In dit tweede deel van de blog "Grondbeleid opnieuw uitvinden" ga ik in op de nieuwe rol van gemeenten en de positie van het gemeentelijke grondbedrijf in het kader van het grondbeleid.
Natuurlijk vraagt een maatschappelijk probleem zoals de kredietcrisis om een andere rol van de overheid én een aangepast grondbeleid. Actief grondbeleid zal slechts in uitzonderlijke situaties worden ingezet en gemeenten zullen hun Nota Grondbeleid, meestal geënt op actief grondbeleid, daarop hebben moeten aanpassen. Actief grondbeleid was voor een gemeente een middel om geld te verdienen om daarmee andere gewenste (ruimtelijke) ontwikkelingen te kunnen financieren.
Als een gemeente al strategische aankopen had gedaan en de uitvoering van de geactiveerde grondexploitatie loopt vertraging op, dan is er volgens het Besluit Begroting en Verantwoording keuze uit twee mogelijkheden:
- een (niet-herstelbare) afboeking (het verlies op de boekwaarde wordt genomen);
- het treffen van een voorziening (ter grootte van het verschil tussen boek- en marktwaarde).
Dat laatste zullen gemeenten doen als ze het vermoeden hebben dat er op termijn toch met de ontwikkeling van een locatie nog winst valt te behalen.
De keuze voor actief grondbeleid was echter niet alleen ingegeven door de verdienmogelijkheid, maar tevens ook voor de grote zeggenschap (regie) die een gemeente daardoor op ruimtelijke ontwikkelingen kon uitoefenen. Nu actief grondbeleid niet meer gangbaar is, is het de vraag of gemeenten de door hen gewenste regie nog wel kunnen uitoefenen en of ze dat moeten willen.
Als een gemeente een voorgenomen ontwikkeling niet zelf wil initiëren, dan kan zij kiezen voor uitnodigingsplanologie. Met behulp van een flexibel ontwikkelingskader op hoofdlijnen, bijvoorbeeld een masterplan of een structuurvisie, kan zij marktpartijen stimuleren om een ontwikkeling in gang te zetten. In dat geval loopt een gemeente weinig of geen risico. Maar als een gemeente toch zeggenschap wenst bij die ontwikkeling, dan kan zij ervoor kiezen om samen met marktpartijen een GEM (Grondexploitatiemaatschappij) op te richten. Tegenover de grotere zeggenschap staat dan wel het risico ten aanzien van verlies op de grondexploitatie.
In de eerste paragraaf van dit artikel zijn een tweetal bottom-up initiatieven aan de orde gekomen. Dit zijn ontwikkelingen die op dit moment uit de veranderende maatschappij naar voren komen en erg succesvol lijken te zijn. Hierbij past een faciliterende rol van een gemeente, waarbij faciliteren niet synoniem is aan loslaten. Faciliteren betekent ook ondersteunen, meedenken, onderhandelen en (gezamenlijk) de grenzen van de ontwikkeling bepalen.
Grondbedrijf op afstand?
Grondbedrijven hebben moeilijke jaren achter de rug. Markt- en afzetrisico’s die in grondexploitaties waren opgenomen hebben zich daadwerkelijk voorgedaan. Duur ingekochte gronden zijn veel minder waard geworden en winst valt er eigenlijk niet meer te behalen. Bij een residuele berekening van de grondprijs volgt daaruit dat bij een daling van de verkoopprijs van een woning (VON) van 5% en een daling van de bouwkosten met 2% de grond 10% minder oplevert.
Om de markt weer vlot te trekken kunnen gemeenten maatregelen nemen zoals het verstrekken van startersleningen, intensivering van citymarketing, fasering van de productie van bouwrijpe grond, herontwikkeling van plannen en programma uit de markt nemen. Daarnaast helpen wettelijke maatregelen zoals de verlaging van de overdrachtsbelasting en de BTW op woningverbetering natuurlijk ook wel iets. Het zijn slechts kleine impulsen om de in het verleden (duur) ingekochte grond tegen een zo hoog mogelijke prijs aan de man te kunnen brengen om verliezen te beperken.
Er is natuurlijk wel iets te zeggen voor het “op afstand plaatsen” van het grondbedrijf. Het grondbedrijf zou dan wat zelfstandiger en daardoor misschien wat bedrijfsmatiger kunnen opereren. Daar staat echter tegenover dat er een noodzaak is toch een meer integrale samenwerking tussen grondbedrijf, de plannenmakers en financiële afdeling. De in de vorige alinea genoemde maatregelen vragen immers om een nauwgezette afstemming.
Daarnaast is er een wettelijk obstakel voor een verzelfstandiging van het grondbedrijf. Gemeenten moeten op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) onder meer in de begroting en jaarrekening inzicht bieden in het gevoerde grondbeleid en de risico’s in de grondexploitaties. Als er sprake is van publiek-private samenwerking, zoals een GEM, dan is er minder gedetailleerde financiële informatie beschikbaar, maar moeten risico’s wel worden vermeld met betrekking tot de weerstandscapaciteit van de gemeente. Er is dus wel wettelijke ruimte voor afstand, maar niet voor een verzelfstandiging van het grondbedrijf.
Gebiedsontwikkeling 2.0
In 2013 is in het tijdschrift Bouwrecht een vierluik laten verschenen onder de titel “Nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling (deel x): Enkele aspecten van organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie”. In die reeks werd - kort samengevat - betoogd dat Gebiedsontwikkeling 2.0 niet alleen de ontwikkelingsfase omvat, maar ook de beheerfase en dat er een doorlopende wisselwerking tussen die fasen zou moeten bestaan. Het lijkt erop dat zoiets gebeurt bij de Arnhemse ontwikkeling van Coehoorn Centraal. Maar gebiedsontwikkeling 2.0 is voor mij meeromvattend dan dat. Een recept:
- Gebruik de mogelijkheden die de huidige wetgeving biedt. Dat is meer dan vaak ten onrechte wordt aangenomen. Gebruik van de Crisis- en herstelwet en het programma “Nu al eenvoudig beter” biedt ruimte voor ontwikkeling. Daarnaast zijn er veel mogelijkheden voor tijdelijke ontwikkelingen, niet alleen op grond van de Wabo, maar ook voor tijdelijke natuur als “Green deal”, waarbij een vrijstelling van de Flora- en Faunawet kan worden verleend;
- Bevorder een optimale interne gemeentelijke samenwerking en professionaliteit-nieuwe stijl, waarbij specialisten verder kijken dan hun eigen vakgebied en de verbinding zoeken;
- Faciliteer als gemeente en stel daarbij kaders die flexibel zijn, wat nu al kan op basis van de huidige wetgeving.
Nu gemeenten hun verliezen hebben genomen op de grondexploitaties is het tijd dat er gebruik wordt gemaakt van álle mogelijkheden om verdere verliezen te voorkomen. Het gemeentelijke grondbedrijf moet daarbij geen afstand nemen, maar er bovenop zitten om ervoor te zorgen dat de voorraad van het gemeentelijke grondbezit (én vastgoed) te gelde kan worden gemaakt. Tijd om het grondbeleid opnieuw uit te vinden.
Dit blog verscheen eerder deze maand als artikel in het vaktijdschrift Grondzaken in de Praktijk. Het eerste deel “Grondbeleid opnieuw uitvinden (1)” is hier te lezen.